¿Es necesaria una nueva Ley de Movilización?  

Por
 Eduardo Bustamante ZONA MILITAR

La piedra angular de la política de defensa de la República Argentina es la Ley 23.554, de Defensa Nacional, sancionada en 1988. La misma derogó la Ley 17.649, de Movilización, del año 1968 y estableció en sus arts. 45° y 46° que el Consejo de Defensa Nacional debía elevar en un plazo de 365 días «un anteproyecto sobre organización territorial y movilización para la defensa», lo cual nunca sucedió. Posteriormente, la Ley 24.948, de Reestructuración de la Fuerzas Armadas, sancionada en el año 1998, también contemplaba que era una tarea del Ministerio de Defensa redactar un proyecto de ley de movilización, a realizar en el plazo de un año a partir de la sanción de la misma ( artículo 33°, inciso b, punto 4). Según la información disponible, dicho proyecto fue remitido al Congreso Nacional en 2001 y nunca tratado.[1]

Como resultado de esto, “la Argentina quedó desposeída de un instrumento fundamental que le permitiera organizar sus recursos humanos y materiales ante la necesidad de un conflicto armado» según señaló el almirante Eduardo Tourné en un excelente artículo publicado en la Revista Visión Conjunta, de la Escuela Superior de Guerra Conjunta de las Fuerzas Armadas.[2]  Otro autores consultados[3], también consideran un grave problema esta ausencia normativa[4].  Parece haberse generalizado la opinión de que la derogación de la Ley de Movilización del año 1968 ha generado un vacío legal que impide la adecuada preparación de Reservas para las Fuerzas Armadas.  Quiero expresar claramente la posición contraria: la derogación de la Ley de Movilización no generó ni un vacío legal, ni un problema. La investigación académica realizada nos permite concluir que actualmente nada obsta a la planificación de una movilización nacional y a su ejecución en caso de necesidad, como se demostrará a continuación.

Reservistas del Escuadrón de Reserva de Aviación de Ejército. Fuente: Facebook oficial del Ejército Argentino.

     Es oportuno señalar en este punto que son indicadores de poder potencial de un Estado su producto bruto interno, como expresión de una capacidad económica que puede dedicarse a la producción de material bélico, y su cantidad de población, como expresión del potencial de movilización en masa de los recursos humanos para convertirlos en efectivos militares o afectarlos a la producción para la defensa. Entonces, para dar lugar a la primera definición, estamos en condiciones de señalar que el potencial humano de una nación es la cantidad de población que tiene edad militar y que puede incorporarse a la Reserva de sus Fuerzas Armadas. Según la legislación de cada Estado, tal vez sea posible que la reserva esté compuesta por población de ambos sexos (como en Israel, por ejemplo) o solo por la población masculina (como en la gran mayoría de los casos). Con respecto a la edad, deben considerarse los 18 años como la edad mínima de reclutamiento.[5] Como la edad máxima para el servicio militar también es variable en los distintos países, la variable cuantitativa que puede ser tenida en cuenta es la cantidad de población de un país que alcanza la edad militar cada año.

     En segundo lugar, corresponde analizar el proceso de transformación del potencial nacional, ya sea humano o económico, en poder efectivo. Este proceso de transformación del potencial nacional en poder militar es conocido como movilización. Entonces, utilizando una combinación de las definiciones de autores especializados (los excelentes trabajos de Eduardo Tourné, Marcelo Delmé y Eduardo Sanguinetti citados al final) se define la movilización como el proceso integral, planeado y dirigido por el gobierno de un Estado, con el fin de convertir el potencial nacional en elementos contribuyentes a la Defensa Nacional para mejorar sus capacidades militares con la finalidad de afrontar una situación crítica planteada por un conflicto armado. Se subraya que la movilización requiere de la autorización de la más alta autoridad de un Estado, en virtud de facultades legales previamente otorgadas, y se ejecuta siguiendo una cuidadosa planificación previa. Una movilización debe abarcar no solo a la población, sino también a los elementos materiales, como ferrocarriles, camiones, buques mercantes o capacidades industriales, que son considerados como elementos del poder nacional susceptibles de ser movilizados para la Defensa. Como el análisis de esta serie de artículos que gentilmente publica Zona Militar se centra en el personal de la Reserva de las Fuerzas Armadas argentinas, a efectos de facilitar la lectura de aquí en adelante las referencias a movilización deben entenderse exclusivamente con relación a los recursos humanos.

       Se requiere distinguir también la movilización de la convocatoria. Mientras que la movilización tiene un carácter general y afecta a la totalidad de la población del país, la convocatoria se realiza sólo a una determinada cantidad de efectivos de reserva. Por ejemplo, en 1982, la República Argentina no realizó una movilización general para enfrentar el conflicto con el Reino Unido, sino que realizó una convocatoria obligatoria exclusivamente a los ciudadanos que habían concluido con su servicio militar el año previo. Pasamos a definir, entonces, a la convocatoria como la incorporación obligatoria del personal de la Reserva de las Fuerzas Armadas, por un período determinado, para cubrir necesidades específicas que pudieran surgir en las mismas. Esta capacidad legal, en la República Argentina está explícita en el artículo 24° de la Ley 17.531 señalando que «la reserva es convocable en todo tiempo», y detallada en el artículo 115° del decreto 6807/68, que faculta al presidente de la Nación para disponer la incorporación obligatoria del personal de la reserva no sólo para «cumplir determinados períodos de mantenimiento y/o perfeccionamiento de la capacitación, a fin de satisfacer requisitos propios de la jerarquía y/o requisitos de orden práctico para los ascensos en la reserva» sino también «para completar los efectivos permanentes de las Fuerzas Armadas» cuando sea necesario[6].

Esta autoridad legal tiene una doble limitación: en tiempo de servicios y en la edad del personal de reserva (arts. 23°, 24° y 25°). Los reservistas sólo pueden ser convocados para prestar servicio militar efectivo durante un máximo de dos años, entre los 18 y los 35 años de edad.  En tiempo de guerra no rige el límite de dos años de servicio y será posible convocar a los mayores de 36 años de edad previa autorización del Congreso Nacional o sujeto a su ratificación posterior, según la urgencia del caso (art. 26 de le Ley 17531, y art 106 del Decreto 6807/68)[7].

Instrucción de reservistas de la Fuerza de Despliegue Rápido. Fuente: www.infanteria.com.ar

Entonces, volviendo a la cuestión inicial, corresponde desarrollar cómo la derogación la Ley 17.649 (de Movilización) del año 1968 no ha disminuido en forma alguna la capacidad legal del Estado argentino de planificar una movilización nacional y de ejecutarla, en caso de necesidad.

Una revisión del texto legal derogado (la Ley 17.649) nos permite señalar que la misma sólo establecía que debía redactarse un plan de movilización, con planes sectoriales particulares y los distintos ministerios que debía intervenir en cada uno de los respectivos sectores. El plan de movilización debía estar compuesto por: “a) El Plan de Movilización Militar, que abarcará el Plan Conjunto de Movilización Militar y el Plan de Movilización Industrial Militar. El Plan Conjunto de Movilización Militar, considerado previamente por el Comité Militar, también formará parte del Plan Militar de las Fuerzas Armadas b) El Plan de Movilización Económica c) El Plan de Movilización Social d) El Plan de Movilización de Política Exterior e) El Plan de Movilización de Política Interior” (Ley 17.649, artículo 4).

En el texto legal derogado no se observa la existencia de disposición alguna de carácter general y obligatorio sobre las personas y sus bienes, ni sobre la economía, la industria o los procesos productivos, ni sobre los transportes o las vías de comunicación. Tampoco se detecta la existencia de alguna potestad especial y particular que haya sido conferida al Poder Ejecutivo nacional en previsión de un conflicto armado, y de cuya derogación se pueda inferir un menoscabo en la capacidad presidencial de dirigir el Estado en caso de guerra.

En segundo lugar, con relación al reclutamiento obligatorio en caso de movilización, la norma derogada señala en su artículo 22° que «a los fines de la convocatoria de personas y su remuneración, serán de aplicación la ley de servicio militar, la ley de servicio civil de defensa y sus respectivas reglamentaciones». Como ya se señaló en un artículo anterior en Zona Militar, la Ley de Servicio Militar (N° 17.351) sigue vigente, con lo cual las prescripciones sobre la Reserva siguen en vigor.

En tercer lugar, el artículo 32° de la Ley 23.554, de Defensa Nacional, dispone que “los planes de movilización necesarios para adecuar los recursos de la Nación a las necesidades de la defensa nacional serán elaborados por el Ministerio de Defensa y aprobados por el Presidente de la Nación”.

Asimismo, dentro de las competencias del Ministerio de Defensa establecidas por la Ley de Ministerios (Ley 22.450 y sus modificatorias) se encuentra la de “entender en la formulación de la política de movilización y Plan de Movilización Nacional, para el caso de guerra y su ejecución”, y entre las responsabilidades de la Secretaría de Estrategia y Asuntos Militares de ese Ministerio se encuentra la de “entender en la política general de conducción de las Fuerzas Armadas, formulando los correspondientes planes, como así también respecto de la política de movilización y el Plan de Movilización Nacional y su ejecución para el caso de guerra” (decreto 50/2019).

Específicamente, sobre una movilización nacional la Ley 23.554, en su artículo 8°, estableció la necesidad de la preparación de las medidas necesarias para la misma. Asimismo, la misma norma permite la requisición de bienes y servicios en caso de conflicto armado (art. 34°), define a las obligaciones de todos los habitantes (nacionales o no) frente a las necesidades de la defensa como «carga pública» (art. 35°), y establece las penalidades en caso de incumplimiento (art 36° y 37°). La Ley 24.948 (de Reestructuración de las Fuerzas Armadas) incorporó, en 1998, previsiones logísticas y de movilización (art. 4°), que determinaron la necesidad de constituir reservas para cada fuerza armada (art. 11°) y de establecer un régimen de servicio activo para los reservistas mediante la incorporación de ciudadanos por períodos determinados (art. 33°).

Reservistas de la Fuerza de Despliegue Rápido preparan un ejercicio. Fuente: www.infanteria.com.ar

Por lo expuesto, corresponde concluir que en el ordenamiento legal de la República Argentina se encuentran previstas las disposiciones necesarias para llevar adelante la convocatoria individual de reservistas o la movilización completa de la Reserva en caso de necesidad: el secretario de Estrategia y Asuntos Militares deberá planificarla, corresponde al ministro de Defensa proponerla, y es facultad del presidente de la Nación, aprobar dicha planificación. Se concluye que las normas vigentes son suficientes para que el presidente de la Nación pueda legalmente realizar una convocatoria individual, parcial o general de personal de la Reserva y –con aprobación del Congreso Nacional en caso de guerra o ante su peligro inminente– ordenar una movilización parcial o general en razón de la Defensa Nacional, de acuerdo con los planes que haya elaborado el Ministerio de Defensa.

Así las cosas, se considera muy oportuna la intención de las autoridades del Ministerio de Defensa de avanzar hacia el debate parlamentario de una nueva Ley de Movilización que contenga previsiones detalladas sobre la forma de conducir un proceso de gran importancia en la planificación de la Defensa Nacional. Se trata de una gran deuda pendiente desde la sanción de la Ley de Defensa Nacional (1988) y de la Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas (1998).  La necesidad de una nueva Ley de Movilización radica en lo que ya he señalado con anterioridad: el principal desafío para las políticas de defensa de las democracias modernas en el siglo XXI será el de cómo balancear adecuadamente la necesidad de incorporar suficiente personal para constituir un instrumento militar eficaz, disuasorio y creíble, con los costos presupuestarios que esto implica actualmente en un sistema de fuerzas armadas profesionales basadas en el servicio voluntario[8]. 

Es esperable que el proyecto legislativo incluya aspectos sobre la responsabilidades de los distintos ministerios y entes públicos en la materia, así como el apoyo de los gobiernos provinciales a los esfuerzos de movilización nacional. Debe preverse también la objeción de conciencia y la posibilidad de realización de tareas no militares en ese caso. Creo profundamente en la libertad y descarto cualquier concepción autoritaria que quiera obligar a los ciudadanos a realizar cualquier tarea contra de su voluntad.  También deben considerarse las medidas a implementar para el regreso a la situación de paz, es decir, la desmovilización: un aspecto generalmente olvidado por la literatura académica sobre el tema.  Aún más importante serán las previsiones en materia presupuestaria que deberá contener la legislación a sancionarse:  la principal razón para la actual crisis en materia de formación de reservas militares ha sido la escasez del presupuesto destinado para ello. En efecto, prever los elevados costos económicos de un conflicto armado y la forma de hacer frente a ellos, es también un aspecto fundamental de una política de Defensa integral.

Debemos debatir la cuestión de manera franca y alcanzar un nuevo consenso sobre la manera de formar personal militar de reserva en cantidad (y calidad) suficiente que sea compatible con las necesidades de la Defensa Nacional y con las realidades del presupuesto disponible para ello. Confío humildemente que estas breves líneas contribuirán a la discusión pública en este interesante debate sobre un tema de importancia para la Defensa Nacional.

[1] Bustamante, E. (2023), Soldados de fin de semana: un análisis comparativo de las reservas militares, 2023, tesis inédita, Máster en Paz, Seguridad y Defensa, Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado, Madrid, España. 

[2] Tourné, E. (2014), Ley de Movilización Nacional: Un desafío pendiente en el nuevo escenario de la defensa, Revista Visión Conjunta, Escuela Superior de Guerra Conjunta, Buenos Aires. http://www.cefadigital.edu.ar/handle/1847939/36

[3] Delmé, M. (2017) La ley de Movilización Nacional: La necesidad estratégica de la Movilización Nacional y su relación con el Servicio Militar Voluntario, Obligatorio o Mixto, Tesis de Maestría, Escuela Superior de Guerra Conjunta de las Fuerzas Armadas, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina. https://cefadigital.edu.ar/handle/1847939/909

[4] Sanguinetti, E. (2019). Reservas, Movilización en el Teatro de Operaciones, Trabajo Final de Especialización del año 2019, Escuela Superior de Guerra Conjunta de las Fuerzas Armadas, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina.

[5] Especialmente luego de la progresiva universalización de las normas de derecho internacional humanitario que prohíben la participación de menores de edad en los conflictos armados, como el Protocolo facultativo a la Convención relativa a los Derechos del Niño relativo a la participación de los niños en los conflictos armados, que fue aprobado el 25 de mayo de 2000 y entró en vigor el 12 de febrero de 2002.

[6] Augusto Aguer y Eduardo Bustamante, Estatus legal de las Reservas de las Fuerzas Armadas argentinas, Zona Militar, 14 julio, 2024.  https://www.zona-militar.com/2024/07/14/estatus-legal-de-las-reservas-de-las-fuerzas-armadas-argentinas/

[7] Eduardo Bustamante, Marco legal vigente para las Reservas de las Fuerzas Armadas argentinas, Zona Militar, 28 de julio de 2024. https://www.zona-militar.com/2024/07/28/marco-legal-vigente-para-las-reservas-de-las-fuerzas-armadas-argentinas/

[8] Eduardo Bustamante, Es momento de modernizar la Reserva de las Fuerzas Armadas argentinas, Zona Militar, 9 julio, 2024. https://www.zona-militar.com/2024/07/09/es-momento-de-modernizar-la-reserva-de-las-fuerzas-armadas-argentinas/